?原標題：推進天然氣大用戶直供的政策分析及建議

來源：燃氣微觀察  文：徐士林 彭知軍  2021-09-05 

近年，隨著天然氣改革推進，行業競爭日益激烈，在大多數下游市場特許經營權確立的情況下，上游單位利用資源優勢以大用戶直供方式發展優質用戶切入下游市場。本文從天然氣行業背景、國家和地方已出臺的有關政策，提出了對大用戶直供的理解，分析了大用戶直供和特許經營制度的關系，以及對城鎮燃氣經營企業的影響，進一步指出：應按燃氣專項規劃要求堅持特許經營區域內“一張網”，以減少重復建設，實現社會投資收益平衡；堅持燃氣特許經營制度的同時發揮規模優勢給予大用戶特殊氣價政策，降低用氣成本；集中力量加快建設燃氣設施，提高供應保障能力，為大用戶穩定用氣創造條件；政府部門出臺有關政策支持和規制城鎮燃氣經營企業開放富余輸配能力，為符合條件的大用戶公平無歧視的提供代輸服務。

一、大用戶直供的內涵

1.1 大用戶直供的含義

大用戶直供可從“大用戶”和“直供”2個層面來理解：

（1）“大用戶”，主要以年用氣量作為劃分標準，是依據區域經濟發展水平確定的天然氣用氣單元。受區位優勢、經濟水平、用氣產業影響，企業用氣規模、用氣壓力也不一樣，因此各地的“大用戶”標準也不盡相同。比如，山東省規定的“大用戶”是指年用氣量超過5 000萬m3的工業集中區、清潔化集中采暖、熱電聯產的用氣項目；廣東省的“大用戶”指燃氣電廠、分布式能源站、煉廠和年用氣量超過1億m3的大工業用戶。

（2）“直供”，是指燃氣用戶使用管道天然氣達到一定量，可以直接在天然氣氣源市場自行采購，通過不同的管道途徑輸送至自己的燃氣設施使用且僅限于用戶自己使用的一種供應模式?！秶野l展改革委關于理順非居民用天然氣價格的通知》（發改價格〔2015〕351號）中明確，直供用戶是指直接向上游天然氣供應商購買天然氣，用于生產或消費、不再對外轉售的用戶，或者簡稱為“有資格的用戶”。這里包含3層意思：一是直供用戶與上游供應商是直接的購銷關系，不涉及輸氣管道的建設；二是購銷資源是天然氣，可以是管道氣也可以是液化天然氣，既可以是國產氣也可以是進口氣；三是“專氣專用”，不能轉作他用。

“直供”模式，當前多與當地燃氣專項規劃確定的可中斷用戶和城鎮燃氣經營企業（本文如無特殊說明，均視為已獲得某區域的燃氣特許經營權）的用戶結構中的大型燃氣用戶有關。該模式是天然氣“X+1+X”運行模式下，統一規劃、統一建設、統一調度、統一運行“一張網”的一種經營方式，是天然氣管道供應市場化成熟的一種表征。實踐中，一些地方在探索推進大用戶直供時，出現了重復規劃、重復建設直供專用管道的現象，影響了供氣秩序，造成了社會投資浪費，并不是上述國家政策鼓勵的“直供”。

1.2 大用戶直供的背景

大用戶直供，主要是以減少中間環節實現上游單位和直供用戶雙贏。在我國當前的氣源單位條件下，推動大用戶直供的力量主要來自“三桶油”。最早出現“大用戶直供”的提法，是國家發改委價格司于2012年3月30日在杭州召開的全國物價局會議上發出的《關于規范城市管道天然氣和省內天然氣運輸價格管理的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）?！兑庖姼濉诽岢觯骸肮膭钌嫌紊a企業對城市燃氣公司和大用戶直供，減少中間環節，避免層層轉供，降低供氣成本”。2015年2月底，國家發改委發布《關于理順非居民用天然氣價格的通知》(發改價格〔2015〕351號)，決定自4月1日后將存量氣和增量氣門站價格并軌，全面理順非居民用氣價格，同時試點放開直供用戶用氣價格。

當時提出試點放開直供用戶價格的背景主要有：一是上中下游一體化的企業如“三桶油”已簽訂的長協氣量亟需消化，認為終端銷售價格影響天然氣市場的擴大利用；二是海上天然氣、頁巖氣、煤層氣、煤制氣和液化天然氣產能逐步增加，國際國內天然氣市場供需相對寬松；三是上海石油天然氣交易中心成立，具備市場化交易條件；四是直供用戶用氣量較大，具備較強的價格談判能力。

目前，業內普遍談到的大用戶直供，是源自2017年6月國家發改委《加快推進天然氣利用的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟诽岢觥敖∪烊粴馐袌?，建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制。用戶自主選擇資源方和供氣路徑的，應當符合當地城鄉發展規劃、天然氣和燃氣發展等專項規劃，地方人民政府應加強統籌協調給予支持?！?/span>

1.3 大用戶直供的方式

大用戶直供推行的方式，必須與用戶用氣是否可中斷、地方燃氣專項規劃、城鎮燃氣經營企業的經營情況和用戶結構相關聯。分為2種模式：

（1）“直購+代輸”模式：大用戶與上游單位簽訂天然氣購銷協議，采購氣量通過地方城鎮燃氣經營企業已建設的“一張網”代輸。以重慶、廣東、福建部分地區為代表。

（2）“直購+新建”模式：大用戶與上游單位單獨簽訂天然氣購銷協議，并通過與多個投資主體合資合作形式建設輸氣管道設施，從輸氣管網單獨開口接氣使用。以江蘇部分地區為代表。

筆者認為，第一種模式與燃氣特許經營制度尚可協調，符合國家“X+1+X”改革方向，是未來行業市場化改革發展的趨勢；但是第二種模式與國家改革思路、管網設施“一張網”規劃和《城鎮燃氣管理條例》相矛盾，必須妥善處理政府、大用戶、上游單位與地方城鎮燃氣經營企業四者的關系，應運用法治思維法治方式推進大用戶直供，釋放改革紅利。

二、“直供”政策分析

2.1 國家層面的有關政策

自2013年開始，國家發改委在推進天然氣價格市場化改革中，出臺了一些鼓勵大用戶直供的政策，詳見表1。

表1 國家層面大用戶直供有關政策梳理情況

2.2地方層面的有關政策

地方層面大用戶直供有關政策詳見表2。

表2 地方層面大用戶直供有關政策

三、關于“直供”模式的分析

3.1 業主自建“直供管道”與“燃氣特許經營制度”的沖突分析

燃氣特許經營制度實施以來，在規范城市燃氣基礎設施投資建設與運營管理方面發揮了積極的作用，一定程度上促進了城市燃氣市場的發展，可謂立下“汗馬功勞”。業主在管道已覆蓋且特許經營權已授予的地區自建“直供管道”與國家現行法規有沖突，并非國家政策所鼓勵，違反了城市管道燃氣特許經營制度，分析如下。

一是國家只是鼓勵上下游之間直接購銷天然氣而不是指重復規劃建設燃氣輸氣管道?！都涌焱七M天然氣利用的意見（征求意見稿）》指出：“完善城鎮燃氣特許經營權政策，放開大用戶直供直銷”。當初在討論時，因該表述含有允許天然氣供應商單獨為城市的工業大用戶修管道并專供天然氣之意，違反了城市統一規劃布局的“一張網”燃氣專項規劃，也損害了城鎮燃氣經營企業的利益，遭到了明確反對。因此，最終發布的正式《意見》中找不到“直供”的表述。按照規劃法律法規要求，燃氣設施的建設應符合城鄉規劃和城市燃氣專項規劃，避免重復規劃和投資浪費。

二是燃氣特許經營協議約定了城鎮燃氣經營企業對業主專有產權以外燃氣設施的投資建設權利。原建設部公布的《管道燃氣特許經營協議示范文本》（GF-2004-2502）中明確，經政府依法授予的城鎮燃氣經營企業，享有特許經營權范圍內的管道燃氣業務獨家經營的權利，擁有特許經營權范圍內的管道燃氣的投資、建設、經營權利，該權利具有排他性、唯一性。

三是城鎮燃氣經營者負責按燃氣規劃投資、建設、運行、維護管理燃氣設施，是國家賦予的法定職責?！冻擎側細夤芾項l例》規定，城鎮燃氣經營者對用戶建筑區劃內業主專有部分以外的燃氣設施，承擔運行、維護、搶修和更新改造的責任。2020年新修訂的《江蘇省燃氣管理條例》規定，管道燃氣經營者應當按照城鎮燃氣發展規劃投資、建設燃氣設施。2019年新修訂的《河北省燃氣管理條例》規定，在城鎮燃氣經營企業建設的符合燃氣專項規劃的管網覆蓋范圍內，用氣企業擅自建設的獨立供氣設施包括點供站、直供管道都是不合法的。四是政府支持城鎮燃氣經營企業建設建筑區劃內業主專有設施以外的管道燃氣設施是依規履約、踐信守諾的體現。政府無力投資、運營龐大的燃氣基礎設施的情況下，通過引進社會資本成立項目公司授予其特許經營權，政府只有保障了該權利，投資企業才能按照原可研報告中的經濟測算模型在特許經營協議規定期限內收回成本，才能為地方持續提供良好的公共服務產品。

3.2 大用戶直供與城鎮燃氣經營企業的沖突分析

上游氣源單位或大用戶在城鎮燃氣經營企業范圍內自行建設輸氣管道供氣，違反了政府與城鎮燃氣經營企業簽訂的管道燃氣特許經營協議，侵犯了投資者權益。一是大用戶對城鎮燃氣經營企業的用氣結構和平穩供氣意義重大。按照城鎮燃氣專項規劃建設的燃氣設施，具有超前性，投資巨大。受現行價格機制和結構影響，一方面城鎮燃氣經營企業需要靠大用戶維系生存和保障基本的運營，另一方面大用戶對平衡城市管網的用氣負荷、優化用氣結構、提升氣量規模都起著重要的支撐作用。二是城鎮燃氣經營企業需要依靠大用戶提高用氣規模維持正常運行。在城市燃氣的運營成本中，居民用氣點分散、用氣終端多、單位用氣量低，安全管理難度大，運營供氣成本最高，尤其是在巡檢、收費、客服、維修、搶險、調峰等方面投入的成本要遠遠高于工商業用戶。

三是現行價格體制需要依靠提升工商業氣量補貼居民用氣價格的損失。我們是社會主義國家，居民用氣價格一直受到政府嚴格管制，無法反映實際成本，價格長期倒掛[4]。為了保障對居民的供應和社會的穩定，城鎮燃氣經營企業不得不用非居民用戶氣價收益來補貼居民供氣虧損。

因此，自建管道的“直供”模式將對城鎮燃氣經營企業造成不利影響：一是打破了燃氣特許經營權的完整性，導致城鎮燃氣經營企業利益受損，影響社會資本參與公共基礎設施建設項目的積極性；二是為爭搶大用戶導致惡性市場競爭，重復建設管道，違反燃氣設施整體布局規劃；三是城鎮燃氣經營企業盈利能力降低，缺少足夠的資金去維護管網設施，無法保證用戶的安全穩定用氣，更會傷及民生，形成不穩定的因素。

3.3 政府應如何處理“直供”模式與城鎮燃氣經營企業之間的關系

因天然氣行業政策調整，國家鼓勵大用戶直接向上游資源方購氣，這與已授予的特許經營權存在直接沖突。那么，地方政府應該如何處理呢？首先，政府應守信踐諾，根據國家相關法律法規規定，優先城鎮燃氣經營企業投資建設輸氣管道，禁止用氣方擅自建設不符合規劃要求的直供管道。其次，應按國家相關規定履行程序，兼顧供用氣雙方利益，可以要求城鎮燃氣經營企業開放管道代輸功能，合理核算輸氣成本，降低用氣成本。

近年，國家出臺了一系列法律法規保護特許經營者合法權益，地方政府改變約定或毀約，應當給予特許經營者相應補償。企業提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理并給予支持。比如《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（中共中央、國務院2016年11月4日印發）第七條、《優化營商環境條例》（國務院2019年10月22日發布）第三十一條、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發改委等六部委2015年6月1日發布實施）第三十六條、《關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17號，最高人民法院2019年11月12日發布）第二十一條，主要內容如下：（1）大力推進法治政府和政務誠信建設，地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任；（2）因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應當依照法定權限和程序進行，并依法對市場主體因此受到的損失予以補償；（3）公民、法人或者其他組織就“政府特許經營協議”提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。

四、相關建議

4.1 按城鎮燃氣專項規劃要求統一規劃、建設全市“一張網”，避免重復建設和投資浪費

應堅持因地制宜、經濟合理、節約資源的原則，在遵循城鎮燃氣專項規劃的前提下，按照老情況老辦法、新情況新辦法推廣大用戶直供。比如可根據各地供氣結構、能源結構、經濟水平、管網覆蓋率、新區發展等方面，優先利用已建管道、節約土地資源、合理選擇區域推進，避免重復投資建設，避免增加營運、管理及維護等資源投入。

4.2 堅持管道燃氣特許經營權制度，發揮規模優勢給予大用戶特殊氣價政策支持經濟發展

對于城市公用事業行業，特許經營權制度是政府投資最少、最合理有效的、利用社會資本解決城市基礎設施服務的最好辦法，應毫不動搖的堅持下去。城鎮燃氣經營企業應擁抱行業改革，發揮專業高效的服務優勢，強化內部管理，降低氣源和單位供氣成本，擴大供氣規模，提高管網負荷率，出臺差別化的特殊氣價政策降低大用戶用氣成本，支持實體經濟發展。

4.3 集中力量加快建設燃氣設施，提高城市燃氣供應保障能力，堅定大用戶持續用氣信心

政府應加強對上游勘探開發、燃氣規劃、基礎設施建設以及城市燃氣特許經營者的監管，嚴格監管輸配氣價格和燃氣規劃執行情況，集中精力建設天然氣輸配及儲氣設施，提高供應保障能力，為大用戶穩定供氣、安全供氣創造條件，堅定大用戶長期使用天然氣的信心。

4.4 政府出臺辦法，要求城鎮燃氣經營企業為符合條件的大用戶公平無歧視的提供代輸服務

建議政府出臺監管辦法，要求城鎮燃氣經營企業開放管道輸氣功能，為大用戶提供代輸及運維服務，政府核算管輸費或配氣價格時應充分考慮合理分攤市政燃氣設施投入建設成本。城鎮燃氣經營企業只能收取政府核定的代輸費，氣源價格和用氣價格由用氣方自行負責，這也符合“管住中間、放開兩頭”的行業改革精神。浙江正在試點。

來源：燃氣微觀察  文：徐士林 彭知軍

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